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　　重新劃分財權(quán)和事權(quán)

　　《21世紀》：十七大強調(diào)了建立和健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，這個原則如何在中央政府、地方政府的財政關(guān)系中體現(xiàn)？

　　賈康：黨的十七大報告中，提出“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”的要求。這一表述是建立在過去中央全會文件中已形成的“建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制”要求的基礎上的，但具有更明確的要點、更豐富的內(nèi)涵。

　　財政體制是處理政府與企業(yè)、中央與地方、政府與居民分配關(guān)系的穩(wěn)定性制度安排。在社會主義市場經(jīng)濟中，能夠適應經(jīng)濟管理體制總體模式的財政體制，是以分稅制為基礎的分級財政體制，需要中央和地方各級合理清晰地規(guī)定政府的事權(quán)即支出職責，以適應政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建公共財政的需要。

　　各級政府為履行好其事權(quán)，必須解決財力來源問題和財力使用效率問題。可以說，使各級政府財力與其事權(quán)相匹配，才能使各級政府都能提供本層級上應提供的公共產(chǎn)品和公共服務。在這方面，目前存在著突出問題，一是欠發(fā)達地區(qū)普遍感到財力不足；二是許多地方(尤其是中西部)的基層(縣級以下)存在財政困難；三是與前兩者密切相關(guān)、在中央未賦予地方舉債權(quán)的情況下，地方各級變相舉借債務的規(guī)模不小、問題不少。解決這些方面的問題，是實現(xiàn)“財力與事權(quán)相匹配”目標的關(guān)鍵。

　　《21世紀》：事權(quán)劃分方面，還需進行哪些改善？

　　賈康：事權(quán)劃分的關(guān)鍵所在，一是合理劃分投資權(quán)。從中長期看，中央政府可以有限介入為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)重點建設項目，地方政府則從一般競爭性投資領(lǐng)域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務設施的領(lǐng)域內(nèi)，從而理清多年來中央、地方在投資權(quán)上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權(quán)分工明細單。二是以“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”，進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革，有效降低行政成本。

　　我國在1994年以后分稅制的發(fā)展道路上取得了一系列的進步，但是也出現(xiàn)了財力和事權(quán)的背離。在五個層級的政府和財權(quán)中，地方四個層級的財力重心越來越向更高層的省和市提升，而事權(quán)出現(xiàn)了向基層縣和鄉(xiāng)下壓的情形，造成了基層財政的困難。

　　對這個問題已經(jīng)有很多的探討，我和其他研究者提出了一個解決省以下體制問題的基本思路就是，在中國推行財稅體制的扁平化改革。具體做法是通過鄉(xiāng)財縣管和省管縣的改革，將原來的五個層級財政轉(zhuǎn)化為中央、省和市縣三個層級，力求實現(xiàn)三級架構(gòu)中“一級政府，一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財權(quán)，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的體制。

　　《21世紀》：在合理配置財力方面，可以采取哪些具體措施？

　　賈康：財力與事權(quán)相匹配的相關(guān)制度建設的要點，主要包括合理的財權(quán)(稅基)配置和科學、有力的轉(zhuǎn)移支付制度以及適當探索地方政府公債制度三個方面。

　　要使財力與事權(quán)匹配，首先要在制度層面解決好分稅制中的財權(quán)配置(稅基配置)問題。我國復合稅制中的20多個稅種，哪些應歸中央，哪些應歸省，哪些應放在市、縣，哪些在一定歷史時期內(nèi)應處理為共享稅，以及地方必要的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費權(quán)，都屬于這個層次的問題。

　　總體上看，中央政府為履行宏觀調(diào)控職能，應當掌握有利于維護統(tǒng)一市場正常高效運行、流動性強、不宜分隔、具有宏觀經(jīng)濟反周期“穩(wěn)定器”功能的稅種(如個人所得稅)以及有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種(消費稅等)；地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優(yōu)勢和征管優(yōu)勢、并能和自身職能形成良性循環(huán)的稅種(不動產(chǎn)稅等)。

　　當然，即使較好地做到了事權(quán)與財權(quán)的呼應和匹配，也決不等于做到了“財力與事權(quán)”的匹配。因為同樣的稅基，在發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)的豐裕程度很可能大不相同，體制設計中，必須在盡可能合理配置財權(quán)之后，再配之以合理、有力的自上而下的轉(zhuǎn)移支付。我國轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展方向，是擴大較為客觀合理的“因素法”一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重，同時適當控制和優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付，進一步縮小乃至最終取消因考慮既得利益而存在的“稅收返還”。

　　再有，從分稅分級體制長遠發(fā)展考慮，還應探索在控制、消化地方政府已有債務的前提下，如何結(jié)合《預算法》的修改，在設定規(guī)范、透明的程序和必要的制約條件的情況下，適當發(fā)展規(guī)范的地方政府市政債等地方公債，這也是使我國地方政府財力與其事權(quán)相匹配的一個值得關(guān)注的制度創(chuàng)新。