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    《中國高新技術產業導報》，2014年7月28日

     近日，珠三角正式啟動全域規劃編制工作。這是我國首個區域性的全域規劃。未來，珠三角的每一寸土地——包括城鎮、鄉村和非建設用地，都將有規劃覆蓋，同時包括基礎設施、產業規劃、環境保護、公共服務等在內的各類規劃、各種要素也將落地到空間、地理上，將為珠三角建設世界級城市群，乃至廣東省實現“三個定位、兩個率先”的總目標奠定堅實基礎。

    對“全域”的理解至少可以包括兩個層面：首先是“全空間”覆蓋，即不僅要涉及城鎮建成區,而且還包含廣大鄉村地區以及大量非建設用地，構建全域空間管控的政策體系；其次是“全要素”，要以全區域的尺度統籌安排生產、生活和生態要素，做好全領域、全要素的統籌和整合，涉及基礎設施、產業規劃、環境保護、公共服務等。

    珠三角全域規劃將緊緊圍繞建設世界級城市群的目標定位，有效統籌全要素和空間資源，以效益和質量為導向，以民生問題為導向，以綠色、人文、智慧和宜居為導向，實現珠三角城市轉型升級和區域全面協調、優化發展。

    銜接修訂深化以往規劃

    改革開放以來，珠三角一直在規劃方面走在全國前列。上世紀90年代以來，珠三角就先后編制了4次區域規劃，并在全國率先提出了城市群的概念。

    不過，以往的很多規劃往往關注城市而忽略農村，國民經濟發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃等各種規劃間有效銜接不足。在過去粗放式的快速發展中，“村村點火，戶戶冒煙”，“城不像城，村不像村”等空間混亂現象也客觀存在。

    與此同時，廣東也已進入全面深化改革，加快轉型升級的關鍵時期，特別是珠三角，要發揮更強的輻射帶動作用，為廣東實現“三個定位、兩個率先”總目標作出表率，也需要在更高層次、更大范圍謀求區域一體化的發展格局，尋找具有更多可操作、可衡量的抓手。

    今年5月18日，廣東省政府召開推進珠三角“九年大跨越”工作會，會議提出“要努力建設珠三角世界級城市群，對珠三角進行全域規劃”。

    珠三角全域規劃實際上是對《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的一次全面升級，而并不是另起爐灶，推倒重來。近日舉行的《珠江三角洲全域規劃》動員會進一步解釋說，全域規劃是區域規劃的多規合一，要注重繼承和銜接；是對以往珠三角做的很多相關規劃的一次調整和修訂，是對以往工作的延續和深化。

    據了解，珠三角全域規劃作為落實《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》的重要抓手，將對珠三角10個一體化規劃進行梳理整合，銜接各市現有規劃，提升規劃實施績效，為珠三角轉型升級提供更具適應性和開放性的有效空間載體，促進珠三角真正成為區域共同體，提升區域競爭力和輻射帶動力。

    實現全空間全要素覆蓋

    與以往的規劃相比，全域規劃的一個突出特點就是空間的全覆蓋。全域規劃要實現對珠三角地區的規劃全覆蓋，要將9個市的城鎮和鄉村都納入規劃范圍，把規劃覆蓋到珠三角的每一寸土地。

    中國科學院、中國工程院院士，清華大學教授吳良鏞對此高度評價。他說，現在很多規劃都沒有區域的概念，僅僅只關注中心城區或一兩個城市，出現城市蔓延、忽視農村的問題。珠三角的全域規劃將對這一問題予以充分考慮。

    廣東省相關負責人也表示，珠三角全域規劃必須研究好鄉村的空間形態，“我們在做村鎮規劃時，常常簡單套用城市總體規劃的模式，而沒有考慮到鄉村的管理模式，也沒有和國土規劃管理做好銜接，導致鄉村規劃管理存在不同程度的失控，必須好好研究解決這個問題，要讓農村像農村，回歸到它本來的面目，它（珠三角全域規劃）就是具有鄉村康復功能的規劃”。

    實際上，全域規劃不僅涉及城鎮建成區和廣大鄉村地區，還包括大量非建設用地，如水域、生態用地等。可以說，它將把整個珠三角“可為”、“不可為”，乃至應該“無為而治”的空間都納入規劃范圍，構建起全域空間管控的政策體系。

    珠三角全域規劃還是“全要素”的規劃。過去的規劃往往更多關注經濟空間和產業布局，而對社會、文化、生態空間關注不夠。而珠三角全域規劃將以全區域的尺度統籌安排生產、生活和生態要素，做好全領域、全要素的統籌和整合，實現規劃“全域覆蓋”、交通“全域暢通”、社會公共服務“全域均衡”、資源“全域共享”、文化“全方位保護”等。

    根據要求，珠三角全域規劃要總體考慮珠三角地區的功能布局、基礎設施建設、產業規劃、環境生態保護等方面，更好地推動珠三角全面協調發展。也就是說，要通過編制全域規劃，將各類規劃、各種功能要素在空間上、地理上充分表達，真正實現落地的規劃。

    以人為本 生態優先

    珠三角全域規劃也是對新型城鎮化的呼應。新型城鎮化的核心是以人為本，珠三角全域規劃也將格外重視“人的需要”。

    據介紹，珠三角全域規劃將高度關注人與區域、人與城市、人與自然、人與社會的和諧互動，高度關注人口優化布局和農業轉移人口市民化問題，努力規劃建設人性化的珠三角城市群。在規劃方法上，將綜合考慮人口規模、結構和空間布局，科學預測人口容量，提升城鎮體系綜合承載能力，讓群眾更多、更公平地享受改革發展的成果、擁有更好的生活。

    珠三角全域規劃也將秉承生態優先的原則。當前，珠三角地區的生態環境已越來越脆弱，需要更加注重生態優先，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式。

    據介紹，珠三角全域規劃將對珠三角的生態環境進行全面、科學的評估，把生態環境約束作為底線和紅線，同時結合影響區域和城市生態環境的關鍵性、基礎性要素，針對當前生態環境保護的實際，特別是綠地生態系統遭到破壞和大氣、土壤和水系嚴重污染等突出問題，從區域層面提出協同治理的舉措和要求，制定嚴格的空間管制政策標準。

    據了解，在珠三角全域規劃編制中同時開展珠三角城市群功能配置、珠三角土地節約集約利用和開發強度控制、珠三角城市群城鎮體系構建、珠三角智慧城市群規劃建設、珠三角在21世紀海上絲綢之路建設中的地位作用、珠三角地區歷史文化傳承、珠三角和粵港澳合作與泛珠合作等7個專題研究。

    據悉，目前珠三角城市群已經逐步成熟，但協調性還是短板；珠三角各市的地理信息系統已經逐步完善，但沒有充分發揮利用好；此外，珠三角的環境規模容量和承載力已經接近極限。這些問題珠三角城市群更早碰到，因此需要更早地開展有針對性的工作。

    根據廣東省安排，珠三角全域規劃的前期調研工作已經啟動，8月起將進入具體編制階段，力爭在12月底完成規劃送審稿并報廣東省政府審定。