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2012年全國能源工作會(huì)議提出“三穩(wěn)三進(jìn)”工作目標(biāo)。“三穩(wěn)”，確保能源生產(chǎn)總量穩(wěn)定增長，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供穩(wěn)定的能源保障，確保能源市場供求和價(jià)格基本穩(wěn)定。

“三進(jìn)”，是指在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高能源加工轉(zhuǎn)換效率、構(gòu)建安全穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)清潔現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系方面取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展;在合理控制能源消費(fèi)總量、提高能源使用效率方面取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展;在推進(jìn)能源科技創(chuàng)新和體制機(jī)制創(chuàng)新方面取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展。

在體制機(jī)制創(chuàng)新方面，除電煤市場化改革之外，能源消費(fèi)總量控制方案未出臺(tái)、電力體制和電價(jià)改革緩慢、成品油定價(jià)機(jī)制新方案未下發(fā)、天然氣“兩廣”試點(diǎn)方案未推向全國、煤層氣和煤礦礦權(quán)重疊待協(xié)調(diào)、可再生能源配額制仍在征求意見。

顯然，能源體制改革的現(xiàn)狀與國家改革目標(biāo)、“實(shí)實(shí)在在”進(jìn)展要求并不相符。

電力、油氣、新能源新體制缺席

2013年能源工作會(huì)議再次提出新的“三穩(wěn)三進(jìn)”工作要求，“三進(jìn)”表現(xiàn)為：在提高能源效率和效益上有新進(jìn)展、在控制能源消費(fèi)總量和結(jié)構(gòu)調(diào)整上有新進(jìn)展、在科技創(chuàng)新和深化改革上有新進(jìn)展。

在深化改革領(lǐng)域，2012年有諸多可圈可點(diǎn)之處，另有一些改革任務(wù)并沒有落地。

2012年3月22日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》。電力體制改革、電價(jià)改革、成品油市場化改革、天然氣價(jià)格改革為2012年的改革重點(diǎn)。

根據(jù)發(fā)改委的安排，2012年將深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)，促進(jìn)形成分布式能源發(fā)電無歧視、無障礙上網(wǎng)新機(jī)制，制定出臺(tái)農(nóng)村電力體制改革指導(dǎo)意見。提出理順煤電關(guān)系的改革思路和政策措施。

同時(shí)，深化成品油價(jià)格市場化改革，擇機(jī)推出改革方案;深化天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)。

在任務(wù)落實(shí)上，除電監(jiān)會(huì)在深圳、蘇州試點(diǎn)輸配電財(cái)務(wù)獨(dú)立核算外，作為電改重要環(huán)節(jié)的輸配分開沒有更多進(jìn)展;在分布式電網(wǎng)上網(wǎng)方面，國家電網(wǎng)公司出臺(tái)《關(guān)于做好分布式光伏電網(wǎng)并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》，光伏啟動(dòng)內(nèi)需創(chuàng)造好的市場環(huán)境。但以風(fēng)電為代表的可再生能源，仍然面臨著上網(wǎng)難的困境。

此外，事關(guān)可再生能源并網(wǎng)消納的《可再生能源配額管理辦法》仍在征求意見。2011年底，國家能源局官員曾透露，為促進(jìn)可再生能源并網(wǎng)消納，配額管理辦法有望于2012年初實(shí)施。

可再生能源配額制的思路是，以立法為基礎(chǔ)強(qiáng)制要求發(fā)電企業(yè)承擔(dān)可再生能源發(fā)電義務(wù)，強(qiáng)制要求電網(wǎng)公司承擔(dān)購電義務(wù)，強(qiáng)制要求電力消費(fèi)者使用可再生能源發(fā)電義務(wù)。

在油氣領(lǐng)域，現(xiàn)行成品油價(jià)格管理辦法2009年5月8實(shí)施，運(yùn)行將近4年時(shí)間。暴露出調(diào)價(jià)周期過長、調(diào)價(jià)幅度偏高、漲快跌慢、投機(jī)等問題，但修訂后的方案仍未面世。天然氣價(jià)格“市場凈回值”法在廣東、廣西試點(diǎn)一年之后，也未在全國推開。

能源總量控制等新政難出

實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量雙控制是“十二五”及以后國家能源新政，也是一項(xiàng)重大戰(zhàn)略選擇。

2012年政府工作報(bào)告提出，“要抓緊制定出臺(tái)合理控制能源消費(fèi)總量工作方案，加快理順能源價(jià)格體系”。但至今總體方案和分解方案尚未最終敲定，已有湖南、浙江、河南等地先行制定總量控制方案。

按照總量控制目標(biāo)，到2015年，全國能源消費(fèi)總量和用電量分別控制在40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和6.15萬億千瓦時(shí)左右，重點(diǎn)行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗總體接近世界先進(jìn)水平。

但從目前的能源消費(fèi)形勢看，控制40億噸標(biāo)煤難度相當(dāng)大。2011年，能源消費(fèi)總量34.8億噸標(biāo)煤，增加2.3億噸標(biāo)煤，2012年預(yù)計(jì)36億噸標(biāo)煤左右。這意味著在剩下的三年，能源消費(fèi)增量只有4億噸標(biāo)煤，每年平均增量只能控制在1.3億噸標(biāo)煤。

顯然，在當(dāng)前粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式?jīng)]有根本轉(zhuǎn)變的前提下，難度較大。此外，在能源“十二五”規(guī)劃中，消費(fèi)總量、用電量僅是“預(yù)期性”指標(biāo)，只是一種導(dǎo)向性、指導(dǎo)性的目標(biāo)，缺少約束性。

在規(guī)劃落實(shí)上，截至目前，國家發(fā)改委、國家能源局已經(jīng)下發(fā)“十二五”能源科技、煤層氣、煤炭、天然氣、可再生能源(水電、風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)能)、頁巖氣等專項(xiàng)規(guī)劃。

但核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)、《核電安全規(guī)劃(2011-2020年)》、電網(wǎng)規(guī)劃三大重要規(guī)劃尚未發(fā)布。

在引導(dǎo)民資進(jìn)入能源領(lǐng)域方面，國家能源局、國家電監(jiān)會(huì)分別下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)一步擴(kuò)大能源領(lǐng)域投資的實(shí)施意見》、《加強(qiáng)電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實(shí)施意見》。

上述意見提出，“列入國家能源規(guī)劃的項(xiàng)目，除法律法規(guī)明確禁止的以外，均向民間資本開放”;支持和引導(dǎo)符合資質(zhì)條件的不同所有制企業(yè)進(jìn)入電力市場，平等對(duì)待各類投資主體;加強(qiáng)調(diào)度和交易監(jiān)管，保障不同所有制發(fā)電企業(yè)的合法權(quán)益。

由于缺少實(shí)際可行的執(zhí)行方案，民資進(jìn)入石油、天然氣、電力等領(lǐng)域“玻璃門”現(xiàn)象仍然存在。