久久久91-久久久91精品国产一区二区-久久久91精品国产一区二区三区-久久久999国产精品-久久久999久久久精品

    基金項(xiàng)目：北京大學(xué)?復(fù)旦大學(xué)?吉林大學(xué)?中山大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究成果。由于版面限制，刪除了原文部分文獻(xiàn)。

    作者：黃璜，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授，政治發(fā)展與政府管理研究所副研究員，北京100871

    [摘要]政策科學(xué)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要性不言而喻。本文分別對(duì)政策科學(xué)的“兩種知識(shí)”、政策過(guò)程和分析方法這三種視角中存在的問(wèn)題展開討論。政策科學(xué)最初提出“兩種知識(shí)”的宏大任務(wù)，由于沒(méi)有能形成統(tǒng)一范式，學(xué)科邊界始終比較模糊，并且在科學(xué)導(dǎo)向和客戶導(dǎo)向問(wèn)題上糾纏不清，實(shí)際的“兩分”存在于政策科學(xué)與其他面向公共政策的研究之間;政策階段和政策網(wǎng)絡(luò)等分析框架為理解政策過(guò)程提供了簡(jiǎn)化的描述或解釋邏輯，但對(duì)改進(jìn)政策系統(tǒng)促進(jìn)決策理性方面作用有限;即使不考慮價(jià)值、歷史和資源等因素，現(xiàn)有政策分析方法在知識(shí)與行動(dòng)之間存在不對(duì)稱性。本文最后簡(jiǎn)要討論政策科學(xué)與公共管理學(xué)的關(guān)系，并提出工具視角和大數(shù)據(jù)或可成為重要方向。

    [關(guān)鍵詞]政策科學(xué);政策過(guò)程;政策系統(tǒng);政策分析方法

    [中圖分類號(hào)]D601[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1006-0863(2015)01-0111-08

    一、 引論

    在中共中央提出實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下，政策科學(xué)研究的重要性不言而喻。政策科學(xué)是西方國(guó)家在上世紀(jì)50年代提出的學(xué)科構(gòu)想，在60年代后期西方社會(huì)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、貧困、犯罪等社會(huì)問(wèn)題的特別關(guān)注推動(dòng)了政策科學(xué)的發(fā)展，并使之日趨成熟[1]，并在70年代之后繁榮一時(shí)。政策科學(xué)的發(fā)展背后是后工業(yè)化社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的大量社會(huì)問(wèn)題對(duì)國(guó)家治理形成巨大挑戰(zhàn)的宏大背景。面對(duì)大量出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題和沖突，公共政策的重要性凸現(xiàn)出來(lái)。在國(guó)家的資助下，許多學(xué)科出現(xiàn)了以社會(huì)問(wèn)題為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。檢討政策得失及其背后的復(fù)雜機(jī)制，成為政策研究者或者說(shuō)“政策科學(xué)家”們的歷史責(zé)任。雖然由于各國(guó)在歷史、文化和政治傳統(tǒng)上的差異導(dǎo)致社會(huì)轉(zhuǎn)型與國(guó)家治理的方式存在明顯的差別，然而也不可否認(rèn)中國(guó)當(dāng)前面臨的轉(zhuǎn)型危機(jī)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)型時(shí)期存在著“顯著的歷史相似之處”。[2]面對(duì)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境惡化、價(jià)值結(jié)構(gòu)變化、社會(huì)沖突增加、傳媒方式變革等，中國(guó)自上而下的政策制定者對(duì)政策知識(shí)的需求十分迫切。以2014年國(guó)家社科基金項(xiàng)目為例，在《課題指南》中直接包含“政策”、“制度”、“對(duì)策”、“機(jī)制”、“體制”、“改革”、“治理”、“法律”、“管理”和“策略”的建議選題有550項(xiàng)，占比31%，覆蓋全部學(xué)科領(lǐng)域。

    國(guó)家治理在政策方面的迫切需求對(duì)政策科學(xué)的發(fā)展提出了非常現(xiàn)實(shí)的要求，然而就學(xué)科而言，政策科學(xué)并沒(méi)有因此而發(fā)展成為一門“顯學(xué)”。雖然政策科學(xué)在中國(guó)的發(fā)展已有三十多年歷史，“公共政策分析”已經(jīng)成為全國(guó)公共管理碩士培養(yǎng)的核心課程，部分高校還專門開設(shè)了公共政策本科和研究生專業(yè)，社會(huì)上還組建了政策科學(xué)的學(xué)術(shù)團(tuán)體，但是也有學(xué)者指出，公共政策研究依然處于比較初級(jí)的階段，[3]甚至認(rèn)為中國(guó)政策科學(xué)研究大體上停止了腳步或者進(jìn)展緩慢。[4]學(xué)界因此著手為中國(guó)政策科學(xué)的學(xué)科發(fā)展謀劃未來(lái)的方向。[5]按照政策科學(xué)自己的邏輯，在謀劃之前也需要對(duì)這個(gè)學(xué)科本身做出一番“政策分析”以界定其問(wèn)題所在，方能更好的把握未來(lái)。本文將分別從政策科學(xué)學(xué)科使命的變遷、政策過(guò)程的復(fù)雜性與政策分析方法的局限性三個(gè)方面對(duì)政策科學(xué)的學(xué)科定位和發(fā)展展開討論。需要說(shuō)明的是，雖然“政策科學(xué)”這個(gè)概念本身存在爭(zhēng)議，但是本文仍使用“政策科學(xué)”指稱所有相關(guān)的研究活動(dòng)，這樣既可以與歷史相銜接，又可以指向其發(fā)展之未來(lái)。

    二、 政策科學(xué)家們的使命：宏大任務(wù)與尷尬現(xiàn)實(shí)

    政策科學(xué)是在西方國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)不斷加深卻又面臨諸多困境與挑戰(zhàn)的歷史背景下出現(xiàn)的。以現(xiàn)實(shí)、合理、有效、可行的政策為目標(biāo)解決那些直接關(guān)系到社會(huì)公眾生存條件和人類社會(huì)未來(lái)的公共政策問(wèn)題，是政策科學(xué)以及它的研究者和倡導(dǎo)者們“與生俱來(lái)”的使命。在拉斯韋爾提出政策科學(xué)的學(xué)科構(gòu)想之前，來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的大學(xué)教授們已經(jīng)被西方政府召去參與政府決策與管理。科學(xué)技術(shù)在社會(huì)問(wèn)題研究尤其是在公共或私人決策中的廣泛應(yīng)用曾被看作是所謂“技術(shù)統(tǒng)治(technocracy)”的重要部分，其中包含著“與科學(xué)知識(shí)增長(zhǎng)相應(yīng)的對(duì)控制自然(包括人類本性)和對(duì)社會(huì)秩序理性設(shè)計(jì)的超強(qiáng)自信”，[6]技術(shù)專家們或許才是真正的幕后決策者。

    拉斯韋爾等提出政策科學(xué)就是希望能夠?qū)⒛切┰谥暗恼哐芯恐虚L(zhǎng)期使用的，在各學(xué)科中呈“碎片化”分布的新思想、新方法以統(tǒng)一的范式整合起來(lái)。[7][8]所謂“整合”并非是指那些學(xué)科知識(shí)和方法的拼湊堆積，而是在新的學(xué)術(shù)框架中的一種有機(jī)結(jié)合。政策科學(xué)的核心角色就是促進(jìn)政策過(guò)程的理性，具體而言就是為了改進(jìn)政策制定的工作，制定更好的政策。拉斯韋爾承認(rèn)在政策分析中需要處理各種不同的價(jià)值問(wèn)題，不過(guò)他認(rèn)為即便是科學(xué)活動(dòng)本身也同樣包含了對(duì)價(jià)值的選擇。[9]

    拉斯韋爾提出政策科學(xué)家應(yīng)當(dāng)提供“關(guān)于政策過(guò)程的知識(shí)”和“政策過(guò)程中的知識(shí)”。其中“政策過(guò)程中的知識(shí)”涉及到從自然科學(xué)到社會(huì)科學(xué)的各個(gè)學(xué)科的內(nèi)容。他強(qiáng)調(diào)“關(guān)于政策過(guò)程的知識(shí)”將有助于人們更好地理解并且完善政策過(guò)程，但是他并未在這兩種知識(shí)之間建立明確的聯(lián)系。他一方面指出政策科學(xué)家與那些“忠誠(chéng)于現(xiàn)有制度，拒絕批判性視角”，以客戶為導(dǎo)向的政策顧問(wèn)之間存在明顯的差別，政策科學(xué)家應(yīng)服務(wù)于理性，他們的任務(wù)不是去迎合政治家的需求，而是堅(jiān)持以科學(xué)的方法來(lái)分析問(wèn)題，另一方面又指出政策科學(xué)是一門必須與政府官員共同研究的學(xué)問(wèn)。這些最初的觀點(diǎn)或多或少為后來(lái)政策科學(xué)的理想與現(xiàn)實(shí)之間的尷尬埋下了伏筆。

    在科學(xué)主義的影響下，早期政策科學(xué)隱含地承認(rèn)這樣一種觀點(diǎn)，科學(xué)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究之間存在著明確的分界線。基礎(chǔ)研究的任務(wù)是對(duì)世界的運(yùn)行做出合乎理性的系統(tǒng)性的知識(shí)，而應(yīng)用研究則關(guān)注于搜集數(shù)據(jù)并解決實(shí)際問(wèn)題，并傳遞給決策者，因而也有人將這種應(yīng)用研究者稱之為“社會(huì)工程師”。政策科學(xué)家的工作便是在科學(xué)與決策之間建立一種有機(jī)連接，將以知識(shí)為中心的各種科學(xué)發(fā)現(xiàn)應(yīng)用到以社會(huì)問(wèn)題為中心的政策設(shè)計(jì)中去。不過(guò)總的來(lái)講要將社會(huì)科學(xué)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究聯(lián)合起來(lái)并不容易。將理論直接應(yīng)用的觀點(diǎn)或許適用于自然科學(xué)與工程學(xué)科，但是在使用知識(shí)和理性來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的方面存在著顯著的差別。[10][11]

    隨著上世紀(jì)70年代后實(shí)證主義的興起，人們認(rèn)識(shí)到政策問(wèn)題應(yīng)當(dāng)回到拉斯韋爾最初提倡的“歷史情景”中考察。[12]德洛爾指出，把政策分析建立在實(shí)證主義方法基礎(chǔ)之上的傾向是不恰當(dāng)?shù)摹13]實(shí)證主義下的決定論觀點(diǎn)對(duì)社會(huì)科學(xué)而言有其內(nèi)在缺陷。[14]“外部世界與我們頭腦中的景象”的擬合程度取決于人類對(duì)世界的觀察方式[15]這種觀察方式會(huì)影響甚至決定問(wèn)題的性質(zhì)。因此對(duì)問(wèn)題展開分析的技術(shù)是嵌入在政治選擇過(guò)程中的。[16]隨著這場(chǎng)范式的轉(zhuǎn)變，政策科學(xué)家所應(yīng)堅(jiān)持的客觀、中立的標(biāo)準(zhǔn)似乎也就不再是嚴(yán)格意義的了，正如有學(xué)者提出政策研究應(yīng)遵循“客戶導(dǎo)向”[17]的觀點(diǎn)，將對(duì)政策的分析與政策實(shí)踐緊密聯(lián)系起來(lái)。

    雖然在后實(shí)證主義的影響下，政策科學(xué)試圖打造一門純“科學(xué)”的愿望在某種程度上破滅了，但是政策科學(xué)的倡導(dǎo)者們?nèi)匀槐３至藶閷?shí)際政策問(wèn)題服務(wù)的雄心。拉斯韋爾提倡的“兩種知識(shí)”的任務(wù)仍然是人們對(duì)政策科學(xué)的期待。值得一提的是，被人們稱作政策科學(xué)“拉斯韋爾-德洛爾傳統(tǒng)”的另一位主角德洛爾并不認(rèn)為政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)研究具體政策中的問(wèn)題，而主張應(yīng)提供諸如決策模式、分析方法、政策系統(tǒng)、政策戰(zhàn)略等方面的知識(shí)。[18]不過(guò)后人對(duì)政策科學(xué)的理解仍然沿襲了拉斯韋爾所框定的范圍。豪格伍德等曾按照政策研究和政策分析兩分法總結(jié)了上世紀(jì)70年代之后政策科學(xué)研究的演化方向，可以劃分為政策內(nèi)容、政策過(guò)程、政策輸出、政策評(píng)估、決策信息、過(guò)程倡導(dǎo)和政策倡導(dǎo)七個(gè)方面。[19]陳振明在總結(jié)中國(guó)政策科學(xué)三十年發(fā)展的同時(shí)也提到，政策科學(xué)的范圍應(yīng)從政策科學(xué)理論、政策分析方法、決策過(guò)程研究，到對(duì)應(yīng)各個(gè)政策部門的“實(shí)質(zhì)性政策研究”等，[20]顯然也是對(duì)上述“兩分”思想的繼承。

    然而隨著政策科學(xué)和其他學(xué)科的發(fā)展，真正的知識(shí)“兩分”實(shí)際上并沒(méi)有發(fā)生在政策研究與政策分析之間，而是在所謂的政策科學(xué)與其他面向公共政策的研究之間。在各個(gè)領(lǐng)域的政策研究迅速發(fā)展和專家廣泛參與公共決策的背景下，政策科學(xué)在學(xué)科上的雄心似乎只是政治學(xué)和公共行政學(xué)界，再加上公共管理學(xué)界中的一部分人試圖“一統(tǒng)江湖”但又有點(diǎn)一廂情愿的宏愿。政策科學(xué)在發(fā)展早期便被視為一門應(yīng)用政治學(xué)，[21]其最初的倡導(dǎo)者們提倡采用跨學(xué)科的方法來(lái)分析實(shí)際的政治與政策問(wèn)題。然而問(wèn)題是，雖然政策科學(xué)脫胎于政治學(xué)和行政學(xué)，但是后兩者卻始終未能向政策科學(xué)提供解決實(shí)際政策問(wèn)題的系統(tǒng)性的分析方法。

    另一方面，跨學(xué)科的方法采用也未能促進(jìn)形成新的學(xué)科范式。如果僅從“政策”二字入手，現(xiàn)有的大部分學(xué)科，無(wú)論是自然科學(xué)還是社會(huì)科學(xué)的研究，總會(huì)或多或少地涉及到對(duì)公共政策的研究。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)學(xué)研究社會(huì)政策、人口學(xué)研究人口政策，城市規(guī)劃、環(huán)境政策，教育政策、衛(wèi)生政策、文化政策、信息政策等均有相應(yīng)學(xué)科的研究;自然科學(xué)和工程學(xué)科也在科技政策和公共工程中提供知識(shí)支持。雖然這些公共政策的研究者們——包括公共管理學(xué)界都會(huì)認(rèn)為自己在研究公共政策，但是他們很少將自己的學(xué)問(wèn)稱之為“政策科學(xué)”，更不會(huì)將發(fā)展“政策科學(xué)”學(xué)科視為己任或稱自己為“政策科學(xué)家”，他們依然是經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、人口學(xué)家、教育學(xué)家以及科學(xué)家。雖然這些政策研究者可能研究相同的政策問(wèn)題，但是由于他們是在各自的學(xué)科體系中接受的方法訓(xùn)練，因此相互之間缺少共同的研究范式。雖然也有一些學(xué)者在公共政策的名義下從事對(duì)具體領(lǐng)域政策的研究，但是絕大多數(shù)采用的研究方法與其他學(xué)科中的政策研究沒(méi)有根本差異，很難將他們與那些學(xué)科的研究者們做出實(shí)際的區(qū)分。如果一定要在稱謂上將所有從事公共政策研究的研究者稱之為公共政策學(xué)者或者政策科學(xué)家也未嘗不可，但是這對(duì)于學(xué)科建設(shè)意義有限。

    三、 政策過(guò)程研究的挑戰(zhàn)：簡(jiǎn)化邏輯與復(fù)雜系統(tǒng)

    從學(xué)科上講，如果政策科學(xué)在提供“政策過(guò)程中的知識(shí)”方面無(wú)法提供“別具一格”的途徑，那么政策科學(xué)似乎應(yīng)當(dāng)回到德洛爾所倡導(dǎo)的“元政策”研究中去，其中“政策過(guò)程的知識(shí)”應(yīng)視為學(xué)科建設(shè)的主要任務(wù)。如果將那些“政策過(guò)程中的知識(shí)”定位為諸如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技等具體領(lǐng)域中的政策知識(shí)，那么“政策過(guò)程的知識(shí)”也可以看作是政治領(lǐng)域中的政策知識(shí)。不過(guò)相比其他學(xué)科提供的諸如技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的政策可行性信息外，對(duì)政策過(guò)程的研究始終未能在政治可行性方面提供充分有價(jià)值的信息。有學(xué)者指出，政策過(guò)程研究未能得到應(yīng)有的重視，部分因?yàn)闆Q策者認(rèn)為自己作為局內(nèi)人不需要研究者幫他們對(duì)決策過(guò)程做出分析。[22]這對(duì)決策者的分析在一定程度上是正確的，但是在決策者認(rèn)為不需要幫助和決策者沒(méi)有得到有價(jià)值的幫助之間實(shí)際上并不容易區(qū)分。

    政策過(guò)程是對(duì)政策從醞釀到終止的過(guò)程所做的一個(gè)隱喻。韋默指出，“關(guān)注于政治活動(dòng)的結(jié)果以及更加寬泛地考察政策過(guò)程——超越正式制度以及諸如投票、組織行為等特定(政治)行為”，是公共政策(過(guò)程)研究區(qū)別于政治科學(xué)中其他領(lǐng)域的重要特征。[23]這個(gè)界定試圖通過(guò)劃分正式的和非正式的制度或政治行為來(lái)給出政策科學(xué)中的政策過(guò)程研究的邊界。這的確是當(dāng)下政策科學(xué)或公共政策專業(yè)的自我認(rèn)知：各種教材將政治系統(tǒng)、多元主義、精英主義等傳統(tǒng)政治學(xué)理論以及微觀決策理論等納入政策科學(xué)或公共政策分析的教學(xué)框架中。然而這種框架設(shè)計(jì)不僅沒(méi)有拓清政策科學(xué)的邊界，相反使之變得更加模糊了。

    目前政策科學(xué)對(duì)政策過(guò)程的研究形成了兩條理論主線。第一條主線給出一條縱向的，基于時(shí)間維度的理想路徑，將政策過(guò)程劃分為議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)和政策終結(jié)等若干階段。階段框架是最早形成的并頗有影響力的分析框架，至今仍然是大學(xué)政策科學(xué)教材中的重點(diǎn)。在2003年至2012年間由國(guó)內(nèi)學(xué)者主編或編著的53本冠名“公共政策學(xué)”、“公共政策分析”、“公共政策”或“政策科學(xué)”的理論教材中，有關(guān)政策評(píng)估、政策執(zhí)行、政策制定、政策終結(jié)、政策問(wèn)題與議程的章節(jié)出現(xiàn)頻率均超過(guò)80%。它被認(rèn)為提供了一個(gè)簡(jiǎn)化模型，幫助政策科學(xué)能夠迅速地從政治學(xué)、公共行政學(xué)中脫離出來(lái)成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科。[24]第二條主線則是橫向建構(gòu)政策過(guò)程中的各類政策主體之間的互動(dòng)關(guān)系。其中的政策網(wǎng)絡(luò)框架成為階段框架之后政策過(guò)程研究的核心范式。這個(gè)框架的核心特征是將政策過(guò)程視為由政府、政治家、官僚、利益集團(tuán)、社會(huì)組織、專業(yè)人士以及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)等政策主體在宏觀、中觀和微觀等不同層面形成的或緊密、或松散的共同體并在共同體內(nèi)部和相互之間展開合作與競(jìng)爭(zhēng)的互動(dòng)過(guò)程。[25]政策網(wǎng)絡(luò)被認(rèn)為是對(duì)西方多元主義和法團(tuán)主義整合的產(chǎn)物。[26]

    雖然政策網(wǎng)絡(luò)框架建立在批判階段框架基礎(chǔ)上，但是這兩條主線實(shí)際上是并行的而非相互替代的。關(guān)于政策過(guò)程的大多數(shù)理論模型，無(wú)論是以政策階段為關(guān)鍵詞，如議程分類模型、多源流模型、間斷平衡模型以及各種政策執(zhí)行模型等，還是以政策主體為關(guān)鍵詞，如亞政府、議題網(wǎng)絡(luò)、倡導(dǎo)聯(lián)盟、社團(tuán)治理、知識(shí)運(yùn)用理論[27]等都可以同時(shí)歸入這兩個(gè)基本框架：在某個(gè)或某些政策階段中建構(gòu)某個(gè)或某些主體的政策行動(dòng)以及互動(dòng)關(guān)系。如果將這兩個(gè)框架合并，可以得到一個(gè)加入了時(shí)間(階段)維度的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖。上述各種理論或模型可以看作是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中劃出的若干子集。如何劃出這些子集的邊界，厘清子集內(nèi)部的層次、主體關(guān)系及其強(qiáng)度等，不僅取決于這些政策過(guò)程研究者的理論開發(fā)的意圖，也與他們能夠?qū)φ攥F(xiàn)象的實(shí)際觀察及其對(duì)觀察做出的選擇有關(guān)。

    階段分析框架被批評(píng)缺少能夠控制各階段的內(nèi)部和相互間的因果因素[28]，而且與政策實(shí)踐有較大的偏離。雖然回應(yīng)者提出階段分析框架的作用不是解釋性的，而是啟發(fā)性的[29]，但是這對(duì)于理解政策過(guò)程，并能夠?qū)φ呦到y(tǒng)做出改進(jìn)的意義便十分有限了。另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)框架及其相關(guān)理論試圖通過(guò)引入政策主體將政策過(guò)程變成一個(gè)可分析的變量，從而將政策過(guò)程從經(jīng)驗(yàn)描述性的理論變成為可解釋性的理論。然而正如有學(xué)者所指出的，如果政策網(wǎng)絡(luò)的成員之間的互動(dòng)是自發(fā)性的，那么政策網(wǎng)絡(luò)框架同樣缺乏足夠的理論解釋力[30]：或許能夠解釋政策過(guò)程中的部分行為，卻不能解釋政策過(guò)程本身。[31]事實(shí)上，政策網(wǎng)絡(luò)框架的實(shí)質(zhì)是制度主義的，因此其核心的問(wèn)題在于究竟是作為一種制度的政策網(wǎng)絡(luò)決定了政策內(nèi)容和結(jié)果，還是政策內(nèi)容決定了政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)?

    正如一項(xiàng)關(guān)于政策過(guò)程中決策者如何運(yùn)用知識(shí)的實(shí)證研究所揭示的，政策決策者與專家之間呈現(xiàn)一種現(xiàn)有理論都無(wú)法揭示的復(fù)雜關(guān)系，其中包含了許多權(quán)變因素，使得無(wú)法建立一個(gè)關(guān)于決策者運(yùn)用專家知識(shí)的綜合模型。[32]政策過(guò)程中的決策，或受制于權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益訴求，或源自于決策者之間的學(xué)習(xí)和模仿，也會(huì)取決于決策者所持有的理念。[33]與其他因素相比，理念是一個(gè)更加復(fù)雜的變量，它可以由多層次的因素組成，除了工具性的想法外，還包括了更深層次的意識(shí)形態(tài)和文化的因素。[34]換言之，決策絕非是一個(gè)簡(jiǎn)單的知識(shí)應(yīng)用過(guò)程，而是決策群體持續(xù)地從決策系統(tǒng)內(nèi)部和外部獲取知識(shí)的歷史的結(jié)果。

    關(guān)于政策過(guò)程的各種理論和模型在方法上形成了兩種路徑。第一種路徑按照構(gòu)建理論的需要，將實(shí)際政策過(guò)程中可以觀察到的一些事實(shí)，化繁就簡(jiǎn)地分類劃入某個(gè)可供分析的框架結(jié)構(gòu)。然而這種劃分至多只是簡(jiǎn)化了對(duì)政策過(guò)程的觀察邏輯，或者是闡明了存在的多樣性之外，沒(méi)有能夠提供這種多樣性背后的“演化”動(dòng)力，因此并不能對(duì)政策發(fā)展的未來(lái)提供預(yù)見。第二種路徑則試圖辨析出某種因果鏈條，卻最終指向了某種隨機(jī)的，或歷史的，或制度的，或意識(shí)形態(tài)的，或文化的，或稱之為復(fù)雜性的因素。對(duì)這些影響或決定性因素的討論或許有助于提供理解政策過(guò)程的知識(shí)，但是一旦落入這種隨機(jī)性、歷史性或復(fù)雜性的詮釋之中，就如同達(dá)爾文進(jìn)化論將生物多樣性歸結(jié)為隨機(jī)變異一樣，實(shí)際上也就沒(méi)有提供任何真實(shí)的可理解性。[35]進(jìn)一步的，根據(jù)復(fù)雜系統(tǒng)理論，系統(tǒng)特征是在系統(tǒng)成員相互作用過(guò)程中“涌現(xiàn)”的結(jié)果，系統(tǒng)的宏觀特征與成員的微觀特征完全不同，不能使用系統(tǒng)成員的微觀行為來(lái)解釋其宏觀特征。[36]因此如果說(shuō)政策系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜性系統(tǒng)，那么在特定的時(shí)空背景下，分別討論某些主體之間的關(guān)系或者某一個(gè)政策子系統(tǒng)，對(duì)于理解和改進(jìn)整個(gè)政策系統(tǒng)的作用便十分有限。

    政策科學(xué)試圖揭開充斥著各種理念、規(guī)范、交易、工具等要素的政策過(guò)程黑盒。大多數(shù)研究者所能觀察到的界域主要分布在系統(tǒng)邊界附近，他們的大部分工作是試圖通過(guò)觀察和記錄系統(tǒng)的輸入與輸出來(lái)還原系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，因此常常選擇一些具有典型性的，影響較為重大的公共政策案例。比如最新一輪的醫(yī)療體制改革是近年來(lái)國(guó)內(nèi)政策過(guò)程學(xué)者最常使用的案例之一。然而這些典型政策案例能夠被“特別地”選擇并且被展開式地討論，在某種程度上已經(jīng)喻示了這些政策在中國(guó)政策過(guò)程中的特殊性而非一般性。

    四、 政策分析方法的局限：科學(xué)知識(shí)與政策行動(dòng)

    鄧恩提出，公共政策分析應(yīng)分別提供關(guān)于事實(shí)、價(jià)值與行動(dòng)三方面的信息，并宣稱這其中包含但又不僅限于傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)學(xué)科的目標(biāo)。[37]這將政策分析方法分成了兩類，一類是傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)方法，即強(qiáng)調(diào)實(shí)證主義的方法論原則，以通過(guò)對(duì)事實(shí)的“解釋”和“預(yù)測(cè)”這兩大基本功能為人類增加新的知識(shí)為目標(biāo)。[38]雖然受后實(shí)證主義影響，“科學(xué)”一詞從原先的“硬”知識(shí)轉(zhuǎn)變成一種對(duì)系統(tǒng)化的經(jīng)驗(yàn)研究的泛稱[39]，人們也認(rèn)識(shí)到對(duì)人類社會(huì)的事實(shí)分析不可能孤立于特定的價(jià)值，但是知識(shí)供給的任務(wù)不會(huì)改變。另一類方法則關(guān)注于如何開展行動(dòng)。這些方法過(guò)去被歸入系統(tǒng)分析的范疇，現(xiàn)在又常被稱作創(chuàng)新方法。在傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)的規(guī)范下，后一類方法常被看作是非理性的，不能被合理論證的，因此不能提供新的知識(shí)。然而現(xiàn)有社會(huì)科學(xué)所能夠提供的新知識(shí)雖然大大增加了人類的知識(shí)積累，但是在這些知識(shí)與如何行動(dòng)之間存在著明顯的距離，因此對(duì)于應(yīng)給出行動(dòng)指向的政策分析來(lái)說(shuō)常常作用有限，

    第一，科學(xué)研究并不要求與世界的現(xiàn)實(shí)建立完全的映射，而是需要在特定假設(shè)條件下將分析焦點(diǎn)集中到若干變量，并在這些變量之間建立某種穩(wěn)定的聯(lián)系，[40]從而形成一個(gè)簡(jiǎn)化了的世界模型。這些模型提供了對(duì)世界的某種新認(rèn)知，但是只能看作是對(duì)真實(shí)世界的一種“粗糙”仿真。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院院士統(tǒng)計(jì)學(xué)家布萊曼就指出，建立在擬合估計(jì)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)分析模型所揭示的事實(shí)只不過(guò)是人造世界中的事實(shí)，而遠(yuǎn)非真實(shí)世界的事實(shí)。[41]雖然這種“粗糙”仿真并不妨礙科學(xué)家發(fā)現(xiàn)新的知識(shí)，但是自然科學(xué)家們并不承諾他們必須為應(yīng)用研究或解決問(wèn)題服務(wù);大多數(shù)社會(huì)科學(xué)家也如此界定他們的職責(zé)，不過(guò)他們卻似乎對(duì)解決各類社會(huì)問(wèn)題充滿自信。政策科學(xué)興起的背后與當(dāng)時(shí)西方社會(huì)各種大型的所謂“社會(huì)工程”的出現(xiàn)有關(guān)，而社會(huì)科學(xué)本來(lái)就源自于“近代國(guó)家亟需更加精確的知識(shí)作為制定決策的基礎(chǔ)”。[42]即使后實(shí)證主義指出“歷史、傳統(tǒng)和人們的態(tài)度及信仰”對(duì)政策制定具有十分重要的作用[43]，然而這種嵌入了價(jià)值與背景的“事實(shí)”也仍然是人類在制定決策過(guò)程中追求“精確知識(shí)”的結(jié)果和方向。這種“自信”在持科學(xué)的理性主義觀點(diǎn)的人看來(lái)并不矛盾，他們認(rèn)為只要充分了解了事實(shí)，就能夠給出解決的方案，“好的解決方案必須來(lái)自好的科學(xué)研究” 。[44]然而無(wú)論是公共政策的決策者還是政策科學(xué)家們，“有限理性”[45]決定了他們對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的分析從未接近全面分析，而且相距甚遠(yuǎn)。[46][47]因此雖然科學(xué)是從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)中推導(dǎo)出來(lái)的知識(shí)，但反過(guò)來(lái)卻并不一定能夠?yàn)橛绕涫菑?fù)雜條件下的決策提供關(guān)于現(xiàn)實(shí)的“精確的知識(shí)”。或許人們會(huì)認(rèn)為，即使是粗糙的知識(shí)，只要其中所涉及的因素已經(jīng)足夠代表現(xiàn)實(shí)或者縮小了未來(lái)發(fā)展的可能性空間，便已經(jīng)可以作為決策的基礎(chǔ)。問(wèn)題在于，就決策的科學(xué)性而言，仍然需要另一種精確的知識(shí)來(lái)說(shuō)明那些仿真對(duì)現(xiàn)實(shí)的擬合程度，以便能夠在有限的可能性空間中做出選擇。

    第二，科學(xué)史上關(guān)于解釋和預(yù)測(cè)的“對(duì)稱性”觀點(diǎn)被認(rèn)為與科學(xué)尤其是社會(huì)科學(xué)的實(shí)踐是不相符的：能夠?qū)^(guò)去進(jìn)行解釋的科學(xué)理論并不一定能夠?qū)ξ磥?lái)做出預(yù)測(cè)，反之亦然。[48]這雖然無(wú)礙于人類的知識(shí)創(chuàng)新，但是對(duì)于政策分析而言卻十分關(guān)鍵。政策科學(xué)不僅涉及社會(huì)科學(xué)，也涉及自然科學(xué)，不過(guò)社會(huì)科學(xué)很難像自然科學(xué)尤其是物理學(xué)那樣產(chǎn)生所謂的“硬”知識(shí)。沃勒斯坦曾經(jīng)將社會(huì)研究的科學(xué)化以獲得“硬”知識(shí)看作是一場(chǎng)“打賭”。[49]雖然科學(xué)對(duì)自然世界的解釋或許可以對(duì)那種“恒常”相隨的因果序列[50]做出相對(duì)精確的描述，但是對(duì)社會(huì)世界的解釋卻常常取決于人們行為背后的意圖或目的性。[51]自然科學(xué)家曾經(jīng)認(rèn)為，只要知曉自然法則和世界現(xiàn)在或者過(guò)去的狀況，那么每一個(gè)未來(lái)事件在原則上都能預(yù)先通過(guò)推理計(jì)算出來(lái)。[52]按照這種被稱為“決定論”的觀點(diǎn)，如果人的大腦是同樣受物理定律支配的物理對(duì)象，那么人的行為便可能是由他先前的經(jīng)歷或條件來(lái)決定的，這樣也就可能對(duì)人的未來(lái)行為做出預(yù)測(cè)。隨著20世紀(jì)量子力學(xué)的興起與發(fā)展，自然世界的決定論已經(jīng)被動(dòng)搖了，人類行為的決定論便也失去了基礎(chǔ)。[53]政策科學(xué)中眾所周知的一個(gè)經(jīng)典隱喻“云和報(bào)時(shí)鐘”便來(lái)自這樣的觀點(diǎn)。[54]報(bào)時(shí)鐘代表一種被事先設(shè)計(jì)好的或者說(shuō)被決定了的精確性，而云則代表著隨機(jī)的，無(wú)目的的，不可預(yù)測(cè)的行動(dòng)。如果說(shuō)人類的政治行為沒(méi)有被所謂的社會(huì)規(guī)律所唯一決定，而是處在云和報(bào)時(shí)鐘之間的“塑料控制”的形態(tài)[55][56]，那么政策科學(xué)不僅要面對(duì)其中“同一不變”[57]的部分，也必須面對(duì)那些非同一的現(xiàn)象。德洛爾曾指出，現(xiàn)行理論不可能對(duì)現(xiàn)實(shí)是可塑的還是難以駕馭的進(jìn)行可靠的猜測(cè)，“歷史并沒(méi)有為預(yù)測(cè)提供多少希望……，對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的各種面貌的列舉都是值得懷疑的”。[58]如果難以把握未來(lái)，那么即使能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)的問(wèn)題做出解釋，對(duì)“開處方”的作用也十分有限。[59]進(jìn)一步的，相比解釋與預(yù)測(cè)的不對(duì)稱性，理論知識(shí)與政策行動(dòng)之間的不對(duì)稱性則更加明顯。自然科學(xué)中的原理并不能直接推導(dǎo)出新的發(fā)明，社會(huì)科學(xué)在指導(dǎo)行動(dòng)方面則存在更大的局限。知識(shí)在很大程度上是“負(fù)面”的，“它告訴我們不能做什么，我們錯(cuò)在哪里，但不一定是如何改正這些錯(cuò)誤” 。[60]如果無(wú)法直接提供彌合現(xiàn)實(shí)與期望之間差距的方法，科學(xué)便會(huì)失去人們期望的價(jià)值。即使如林登布洛姆所說(shuō)的，政策分析只能提供具有指導(dǎo)性的“戰(zhàn)略分析”[61]，后者一般也不能直接從事實(shí)中得出。在這個(gè)意義上，科學(xué)在政策分析中的作用或許只是在一定的立場(chǎng)上闡明了或者說(shuō)“創(chuàng)造”了問(wèn)題，而非提出解決問(wèn)題的方案。在政策問(wèn)題尤其是復(fù)雜問(wèn)題的事實(shí)分析和規(guī)范分析之間存在著類似于波普爾在論述科學(xué)假說(shuō)形成時(shí)所提及的“思維跳躍”，其中必然包含了許多非理性的因素。[62]

    第三，雖然人們總試圖為自己的研究方法貼上“科學(xué)”的標(biāo)簽，但是建議行動(dòng)的方法與傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)有著明顯的差別。對(duì)于政策科學(xué)而言，這類分析方法大都可以歸入廣義的系統(tǒng)分析范疇。定性系統(tǒng)分析一般并不直接提供可供選擇的優(yōu)化方案，而是為單人或群體決策提供過(guò)程上的支持。定量系統(tǒng)分析對(duì)數(shù)學(xué)的應(yīng)用使之成為早期政策研究科學(xué)化的標(biāo)志。奎德曾經(jīng)指出政策科學(xué)是在系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上擴(kuò)充起來(lái)的，后者是運(yùn)籌學(xué)的擴(kuò)展。[63]他所指的主要是定量系統(tǒng)分析。系統(tǒng)分析在政策科學(xué)中的局限性早有論之。德洛爾在上世紀(jì)70年代初就曾經(jīng)批評(píng)定量系統(tǒng)分析不考慮制度，不考慮價(jià)值、意識(shí)形態(tài)等非理性問(wèn)題。[64]如果說(shuō)德洛爾的批評(píng)主要基于公共行政學(xué)的視角，那么從系統(tǒng)分析自身來(lái)看，關(guān)鍵在于系統(tǒng)分析一般要求決策問(wèn)題的結(jié)構(gòu)化程度高，目標(biāo)和約束條相對(duì)明確，這樣才能納入既定的分析框架。堅(jiān)持定量范式的人們則認(rèn)為，基于公理系統(tǒng)和形式邏輯的數(shù)學(xué)與自然語(yǔ)言一樣無(wú)非是一種描述世界的語(yǔ)言工具，同時(shí)適用于科學(xué)與非科學(xué)[65]，因此如果能夠?qū)⑸鲜鲆蛩財(cái)?shù)量化，就可以將非結(jié)構(gòu)化的問(wèn)題轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化問(wèn)題，從而可以用數(shù)學(xué)建立分析模型。這種觀點(diǎn)要求實(shí)際政策分析中的各種因素是可測(cè)量的且存在統(tǒng)一的度量標(biāo)準(zhǔn)，容易忽略問(wèn)題建構(gòu)的復(fù)雜性和目標(biāo)的模糊性。

    五、 結(jié)論與進(jìn)一步的討論

    認(rèn)為中國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展已經(jīng)停止或進(jìn)展緩慢的觀點(diǎn)值得商榷。近年來(lái)知識(shí)界對(duì)政策問(wèn)題的關(guān)注十分踴躍，無(wú)論是在社會(huì)的或工程的政策領(lǐng)域的具體研究成果頗豐，政府智囊和專家?guī)煸谥袊?guó)發(fā)展也十分迅速[66]，各級(jí)政府紛紛在政策制定中設(shè)計(jì)了論證和咨詢環(huán)節(jié)，將一大批專家、學(xué)者納入政策過(guò)程。僅以國(guó)家社科基金項(xiàng)目為例，按粗略統(tǒng)計(jì)自1983年以來(lái)近80%的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目，近70%的重點(diǎn)項(xiàng)目、一般項(xiàng)目和青年項(xiàng)目均與某個(gè)領(lǐng)域的具體政策相關(guān)。同時(shí)關(guān)于中國(guó)政策過(guò)程的研究也獲得了許多成果。比如，在政策階段分析方面，王紹光的政策議程研究，韓博天、周望等人的政策試驗(yàn)和規(guī)劃研究，在政策網(wǎng)絡(luò)分析方面，王紹光、陳玲等提出的共識(shí)理論、協(xié)商網(wǎng)絡(luò)理論，朱旭峰、王紹光、樊鵬等對(duì)專家、智庫(kù)或研究群體政策參與的研究，江華等對(duì)社會(huì)組織決策參與研究等。

    然而政策科學(xué)試圖形成一門獨(dú)立學(xué)科的發(fā)展現(xiàn)狀也的確與其所追求的學(xué)科目標(biāo)之間存在不小的差距。堅(jiān)持“兩種知識(shí)”的傳統(tǒng)意味著政策科學(xué)家將不放棄在所有政策問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)，那么政策科學(xué)學(xué)科的專業(yè)邊界也將繼續(xù)處于模糊狀態(tài)，并且在科學(xué)導(dǎo)向與客戶導(dǎo)向的問(wèn)題上糾纏不清。在拉斯韋爾的時(shí)代，在學(xué)科上整合那些與政策相關(guān)的“碎片化”的知識(shí)以形成新學(xué)科是再自然不過(guò)的。然而時(shí)至今日，雖然政策科學(xué)對(duì)實(shí)際問(wèn)題的關(guān)注以及所提倡的分析方法被各門學(xué)科廣泛地吸收，但是各學(xué)科的政策研究分別按照各自的路徑向前發(fā)展，并在各自范式下形成不同的學(xué)科分支。因此與其說(shuō)政策科學(xué)發(fā)展緩慢，不如說(shuō)隨著各學(xué)科的發(fā)展，政策科學(xué)中的一部分已經(jīng)被其他學(xué)科中的眾多分支學(xué)科所取代。而政策科學(xué)的另一部分則始終與政治科學(xué)保持著若即若離的關(guān)系，要嚴(yán)格劃出兩者之間的邊界既無(wú)可能也無(wú)必要。如果像韋默所界定的將所有非正式的政治互動(dòng)和行為都劃入政策科學(xué)，將會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。在這種復(fù)雜關(guān)系中，政策子系統(tǒng)的特征并不一定能夠幫助我們構(gòu)建整個(gè)政策系統(tǒng)的面貌。無(wú)論基于科學(xué)導(dǎo)向或客戶導(dǎo)向，政策科學(xué)終究是為解決實(shí)際問(wèn)題服務(wù)的，而不僅是提供對(duì)世界本質(zhì)的深層認(rèn)知。關(guān)于知識(shí)與政策行動(dòng)之間關(guān)系的理性主義受制于許多因素。理論家和政策評(píng)論家們很少公開懷疑自己的工作，而且常常將政策失敗歸咎于非科學(xué)的決策過(guò)程，但是即使不考慮價(jià)值、歷史以及資源等因素，現(xiàn)有的知識(shí)在從事實(shí)分析導(dǎo)向行動(dòng)方面的能力仍然遠(yuǎn)不如人們所期望的那樣。

    國(guó)內(nèi)有學(xué)者將政策科學(xué)同時(shí)列為公共管理和政治科學(xué)的學(xué)科分支[67][68]，而在目前的官方學(xué)科體系中則通常將政策科學(xué)放在公共管理一級(jí)學(xué)科下。這與其說(shuō)國(guó)內(nèi)的公共政策研究以管理學(xué)為導(dǎo)向，不如說(shuō)公共管理學(xué)的學(xué)科定位與性質(zhì)同樣處于模糊之中。[69]公共管理學(xué)被認(rèn)為是研究公共組織尤其是政府如何與其他社會(huì)組織合作而有效地提供公共物品與公共服務(wù)的學(xué)問(wèn)。[70]實(shí)際上，公共管理學(xué)是在政策科學(xué)的基礎(chǔ)上發(fā)展出來(lái)的。公共管理學(xué)家Kelman便指出，公共管理學(xué)在其誕生之初試圖建立一門有別于政治科學(xué)、政策分析和公共行政的，以“開處方”為導(dǎo)向，以政策執(zhí)行為關(guān)注點(diǎn)，建立在戰(zhàn)略層次的新的應(yīng)用學(xué)科。[71]不過(guò)這個(gè)界定不僅沒(méi)有說(shuō)明公共管理學(xué)與政策科學(xué)的關(guān)鍵區(qū)別，而且潛在地將公共管理學(xué)列入了政策科學(xué)的一部分。當(dāng)然問(wèn)題的關(guān)鍵不在于誰(shuí)包含誰(shuí)，而在于如果兩者都以面向應(yīng)用或?qū)嶋H問(wèn)題作為學(xué)科的定位和基本性質(zhì)，那么由于實(shí)際問(wèn)題之間的關(guān)聯(lián)復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)那些以知識(shí)創(chuàng)新為中心的學(xué)科所設(shè)計(jì)的科學(xué)問(wèn)題，同時(shí)又不能提供獨(dú)特的研究方法，便很難闡明其學(xué)科邊界。如果按照所謂追求實(shí)踐有效性的邏輯，我們也可以將政治科學(xué)看作是有效制定和改善政治領(lǐng)域中公共政策的學(xué)問(wèn)，那么同樣可以列入公共管理學(xué)。在所謂社會(huì)科學(xué)或?qū)ι鐣?huì)問(wèn)題的研究中，尤其是在科學(xué)研究成為國(guó)家政策與投資的對(duì)象后，以知識(shí)為中心和以實(shí)踐為導(dǎo)向的研究之間在總體上很難做出明確的區(qū)分。

    不妨將政策科學(xué)視為政治科學(xué)和公共管理學(xué)之間將政策過(guò)程和政治價(jià)值的理論發(fā)展與面向“開處方”的應(yīng)用取向結(jié)合起來(lái)的一門“過(guò)渡”學(xué)科。這種結(jié)合的確需要形成至少與那兩種學(xué)科既有區(qū)別又有聯(lián)系的理論視角和研究變量以支撐其基本范式。本文的第二至第四部分的討論分別對(duì)應(yīng)了政策科學(xué)的三種視角：“兩種知識(shí)”視角的政策科學(xué)顯然過(guò)于寬泛了;過(guò)程視角的政策科學(xué)與政治科學(xué)沒(méi)有明顯的界限，而且在改善決策過(guò)程與政策設(shè)計(jì)方面也未提供足夠的知識(shí);(分析)方法視角的政策科學(xué)也未能為復(fù)雜政策系統(tǒng)中的知識(shí)向政策行動(dòng)的轉(zhuǎn)化提供系統(tǒng)化的方法體系。此外還有一種工具視角的政策科學(xué)，其將政策的工具性放在政策科學(xué)的核心位置，將公共政策看作是公共管理或國(guó)家治理過(guò)程中所使用的工具。工具視角的政策科學(xué)并不完全等同于政策工具理論，后者關(guān)注實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一般途徑的內(nèi)容和性質(zhì)，前者還應(yīng)關(guān)注政策作為一種工具的選擇與運(yùn)用過(guò)程，既應(yīng)包括宏觀的國(guó)家戰(zhàn)略層面，也包含微觀的政策技術(shù)層面，比如政策管制、社會(huì)動(dòng)員、信息勸誡等，還應(yīng)包括中觀的關(guān)于政策制定與設(shè)計(jì)的制度層面，比如政策試驗(yàn)、規(guī)劃等，因此既不同于過(guò)程視角忽略政策設(shè)計(jì)和政策改進(jìn)的本來(lái)方向，也不同于(分析)方法視角缺少政策過(guò)程或政治價(jià)值的因素，但又同時(shí)可以將政策過(guò)程中的選擇與政策方案的設(shè)計(jì)結(jié)合起來(lái)提供一般性的視角。

    近年來(lái)，隨著人類計(jì)算能力的快速提高，信息系統(tǒng)與互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)過(guò)程中深入普及，系統(tǒng)分析方法向更加復(fù)雜的方向發(fā)展，出現(xiàn)了基于計(jì)算機(jī)輔助的量化系統(tǒng)分析，比如計(jì)算機(jī)模擬、大數(shù)據(jù)分析等，尤其是后者被認(rèn)為對(duì)理解人類社會(huì)中集體行為具有革命性的意義。[72]這些方法試圖通過(guò)更加全面地量化人類的社會(huì)行為以提高社會(huì)研究模型與真實(shí)世界的擬合程度，在一定程度上可以解決傳統(tǒng)系統(tǒng)分析的不足，從而幫助人們更加深入而準(zhǔn)確地理解社會(huì)運(yùn)行的過(guò)程。布萊曼將其稱之為“以數(shù)據(jù)為中心”的統(tǒng)計(jì)文化，以與傳統(tǒng)“以算法為中心”的統(tǒng)計(jì)文化相區(qū)別。[73]雖然從目前來(lái)看，這些新的方法仍然沒(méi)有能夠更好地解決本文所討論的政策分析方法所面臨的困難，但是或許將成為未來(lái)政策科學(xué)的重要方向。

    政策科學(xué)對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化而言仍然是一個(gè)新的課題。本文對(duì)政策科學(xué)的學(xué)科發(fā)展中所面臨的基本問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要地總結(jié)，但對(duì)如何解決問(wèn)題并沒(méi)有給出答案。未來(lái)的研究中需要更多的理論和應(yīng)用研究，一方面推動(dòng)學(xué)科發(fā)展，另一方面也要探索提高中國(guó)政府公共政策能力的途徑。

    [參考文獻(xiàn)]

    [1]陳慶云. 關(guān)于公共政策分析的理論思考[J]. 北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 1995(6).

    [2]徐湘林. 中國(guó)的轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理：歷史比較的視角[J]. 復(fù)旦政治學(xué)評(píng)論, 2011(0).

    [3]毛壽龍. 西方公共政策的理論發(fā)展之路及其對(duì)本土化研究的啟示[J]. 江蘇社會(huì)科學(xué), 2004(1).

    [4]趙德余. 政策科學(xué)研究緣何進(jìn)展緩慢[J]. 社會(huì)科學(xué), 2010(9).

    [5][20]陳振明. 尋求政策科學(xué)發(fā)展的新突破[J]. 中國(guó)行政管理, 2012(4).

    [6]詹姆斯?斯科特. 國(guó)家的視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的[M]. 王曉毅譯.北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2011. 111.

    [7]H. Lasswell. The Policy Orientation, in Daniel Lerner and Harold D. Lasswell, eds., The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Methods.Redwood City, CA: Stanford University Press, 1951.pp 3-15.

    [8][19]米切爾?黑堯. 現(xiàn)代國(guó)家的政策過(guò)程[M]. 趙成根譯.北京: 中國(guó)青年出版社， 2004.2, 3.

    [9]H. Lasswell. The Evolution of the Policy Sciences, in Harold D. Lasswell, A Pre-view of Policy Sciences, New York: American Elsevier, 1971. pp1-13.

    [10][65]Y. Dror. Prolegomena to Policy Sciences. Policy Sciences, 1970, 1(1).

    [11]Max Millikan. Inquiry and Policy: the Relation of Knowledge to Action, In Daniel Lerner, eds., The Human Meaning of the Social Sciences. New York: The World Publishing Company, 1959. pp158-80.

    [12]周超, 林麗麗. 從證明到解釋：政策科學(xué)的民主回歸[J]. 學(xué)術(shù)研究, 2005(1).

    [13]丁煌. 德洛爾的宏觀政策分析思想[J]. 中國(guó)軟科學(xué), 1997(1).

    [14][15][21][56]G. A. Almond, S. J. Genco. Clouds. Clocks, and the Study of Politics. World Politics, 1977, 29(4).

    [16]沃爾特?李普曼. 公眾輿論[M]. 閻克文譯. 上海:上海人民出版社, 2006. 1.

    [17]戴維?韋默, 艾丹?維寧. 政策分析：理論與實(shí)踐[M]. 劉偉譯. 上海: 上海譯文出版社, 2010. 1.

    [18]Y. Dror. Approaches to Policy Sciences: AAAS Symposium.Science, New Series, 1969, 166(3902).

    [22][33]薛瀾, 林澤梁. 公共政策過(guò)程的三種視角及其對(duì)中國(guó)政策研究的啟示[J]. 中國(guó)行政管理, 2013(5).

    [23][31]D. Weimer. Theories of and in the Policy Process. The Policy Studies Journal, 2008, 36(4).

    [24]魏姝. 政策過(guò)程階段論[J].南京社會(huì)科學(xué), 2002(3).

    [25]W. Rhodes.Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability.Berkshire: Open University Press, 1997. 37.

    [26]M. Smith.Pressure, Power and Policy: State Autonomy and Policy Networks in Britain and the United States. New York: Harvester Wheatsheaf, 1993. 轉(zhuǎn)引自但根友. 日韓政策網(wǎng)絡(luò)對(duì)其政府金融控制政策的影響研究[D]. 北京大學(xué)博士論文, 2012.

    [27][32]R. Landry.N. Amara and M. Lamari, Utilization of Social Science Research Knowledge in Canada. Research Policy, 2001(30).

    [28]保羅?薩巴蒂爾. 尋找更好的理論[C]. 保羅?薩巴蒂爾編.政策過(guò)程理論[A]. 彭宗超譯. 北京: 生活?讀書?新知三聯(lián)書店, 2004. 3-20.

    [29]彼得?德利翁. 政策過(guò)程的階段性方法.何去何從[C]. 保羅?薩巴蒂爾編.政策過(guò)程理論[A].彭宗超譯. 北京: 生活?讀書?新知三聯(lián)書店, 2004. 21-41.

    [30]K. Dowding. Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach. Political Studies, 1995. 43(2).

    [34]Paul Sabatier, Hank Jenkins-Smith. Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Framework, Boulder: Westview, 1993. pp9-41.

    [35][54]亞歷克斯?羅森堡. 科學(xué)哲學(xué)當(dāng)代進(jìn)階教程[M]. 劉華杰譯. 上海: 上海科技教育出版社， 2006. 76, 12-17.

    [36]歐陽(yáng)瑩之. 復(fù)雜系統(tǒng)理論基礎(chǔ)[M]. 上海: 上海科技教育出版社， 2002. 181.

    [37]威廉?鄧恩. 公共政策分析導(dǎo)論[M]. 謝明譯. 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2002. 73.

    [38]劉大椿. 科學(xué)哲學(xué)[M]. 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2011. 64.

    [39][40]R. Brunner. The Policy Movement as a Policy Problem. Policy Sciences, 1991, 24(1).

    [41]L. Breiman. Statistical Modeling: The Two Cultures. Statistical Science, 2001, 16(3).

[42][50]華勒斯坦. 開放社會(huì)科學(xué)[M]. 劉鋒譯. 北京: 三聯(lián)書店， 1997. 8, 53.

    [43]邁克爾?浩特, M. 羅密西.政策子系統(tǒng)框架和政策改變. 政策過(guò)程的后實(shí)證分析[J]. 鄞益奮譯. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào), 2005(1).

    [44]唐世平. 從關(guān)懷到踐行：邁向更好的社會(huì)科學(xué)[EB/OL]. http://www.sirpa.fudan.edu.cn/picture/article/56/88/ac/7c64a8d340368df7c344a544924c/ba518c2a-58e2-48a4-95a2-c90cb9100d1d.pdf

    [45]Herbert A. Simon. Models of Man. New York: John Wiley, 1957. p198.

    [46][62]Charles E. Lindblom. Still Muddling, Not Yet Through. Public Administration Review, 1979, 39(6).

    [47]Charles E. Lindblom. The Science of “Muddling Through”. Public Administration Review, 1959, 19(2).

    [48]查爾默斯. 科學(xué)究竟是什么[M]. 魯旭東譯. 北京: 商務(wù)印書館, 2007. 1.

    [49]M. Blaug. The Methodology of Economics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 5.

    [51][58]休謨. 人性論[M]. 賈廣來(lái)譯. 北京: 商務(wù)印書館, 1980. 199, 106.

    [52]德博拉?斯通. 政策悖論.政治決策中的藝術(shù)[M]. 顧建光譯. 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2006. 200-201.

    [53]卡爾?波普爾. 開放的宇宙[M]. 李本正譯. 杭州: 中國(guó)美術(shù)學(xué)院出版社, 1999. 33.

    [55]卡爾?波普爾. 客觀的知識(shí)：一個(gè)進(jìn)化論的研究[M]. 舒煒光譯. 杭州: 中國(guó)美術(shù)學(xué)院出版社, 2003. 209-257.

    [57]藥師寺太藏. 公共政策：政治過(guò)程[M]. 張丹譯. 北京: 經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社, 1991. 9-50.

    [59]葉海卡?德洛爾. 逆境中的政策制定[M]. 王滿船，尹寶虎，張萍譯. 上海: 上海遠(yuǎn)東出版社, 1996. 69-77.

    [60]D. Bobrow, H. Eulau, M. Landau, C. O. Jones and R. Axelrod. The Place of Policy Analysis in Political Science: Five Perspectives, American Journal of Political Science, 1977, 21(2).

    [61]戴伊. 理解公共政策[M]. 謝明譯. 華夏出版社, 2004. 9.

    [63]卡爾?波普爾. 猜想與反駁——科學(xué)知識(shí)的增長(zhǎng)[M]. 傅季重，紀(jì)樹立等譯. 上海: 上海譯文出版社, 1986. 64-65.

    [64]E. S. Quade. Analysis for Public Decision (Third edition) . New York: North-Holland, 1989. p27.

    [66]張祖貴. 對(duì)數(shù)學(xué)的反思[J]. 自然辯證法研究, 1989(2).

    [67]薛瀾. 智庫(kù)熱的冷思考：破解中國(guó)特色智庫(kù)發(fā)展之道[J]. 中國(guó)行政管理, 2014(5).

    [68]陳振明, 薛瀾. 中國(guó)公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué), 2007(3).

    [69]陳振明. 西方政治科學(xué)的興起與學(xué)科分化[J]. 東南學(xué)術(shù), 2004(2).

    [70][71]陳振明. 公共管理的學(xué)科定位與知識(shí)增長(zhǎng)[J]. 行政論壇, 2010(4).

    [72]Steve KelmanThe M in APPAM: Holding on to a Prescriptive Past as We Grope Towards a (Multi-) Disciplinary Future in Steve Kelman, Fred Thompson, L. R. Jones, and Kuno Schedler, Dialogue on Definition and Evolution of the Field of Public Management. International Public Management Review, 2003, 4(2).

    [73]D. J. Watts. A Twenty-first Century Science. Nature, 2007, 445(1).

    Rethinking of Policy Sciences: Missions, Processes and Methods

    Huang Huang

    [Abstract]Policy Sciences is obviously important to promote the modernization of national governance. This article respectively discusses some issues from three perspectives of the Policy Sciences, that is, "two kinds of knowledge", the policy process and policy analysis methods. Policy Sciences initially proposes the "two kinds of knowledge" as the grand discipline task, but it has not been able to form a unified paradigm, which results in a vague disciplinary boundaries, the entangling in the science-oriented and customer-oriented, and the actual "dichotomy" existing between the Policy Sciences and other public policy oriented research. Providing a simplified description or interpretation of policy processes, policy stages framework and policy network framework made only small steps for improving policy systems and promoting rationality of public decisions. Without considering the values, history and resources etc., there is still asymmetry between knowledge and action in the existing policy analysis method. Therefore, the paper concludes with a brief discussion of the relationship between Policy Sciences and Public Management, and puts forward the future direction of tools-oriented perspectives and big data application.

    [Keywords]policy sciences, policy process, policy system, policy analysis method

    [Author] Huang Huang is Associate Professor at School of Government, Peking University, Beijing. 100871

    摘自 中國(guó)行政管理