“揭榜掛帥”，也被稱為“揭榜制”“科技懸賞制”“任務導向型研究”“需求導向性研究”等，是一種以需求或任務為導向、以科研成果或解決方案來兌現的科研經費投入體制，一般是為了解決社會中特定領域的技術難題，由政府組織面向全社會開放的專門征集科技創新成果的一種科研資助安排。“揭榜掛帥”制度具有需求導向、聚焦重點、開放創新等優點，從1714年英國政府設立經度獎開始，“揭榜掛帥”已經成為政府科研資助的重要手段。美國、歐洲、日本等國家和地區先后設立百余項影響重大的“揭榜掛帥”獎，推動科技創新，有效提升政府科研經費的使用效率。
一、國外科研項目“揭榜掛帥”模式
1.英國：“揭榜掛帥”解決重大關鍵技術難題
1714年，英國政府嘗試以“揭榜”形式設立經度獎，面向社會公開征集航海過程中測量經度困難的解決方案，并最終由一名普通鐘表匠成功揭榜獲得2萬英鎊懸賞，其制作的航海鐘促進了大英帝國在海權時代的崛起。從此以后，英國政府針對排水技術（1795年）、天花疫苗（1802年）、能源動力（1855年）等技術需求，多次采取“揭榜掛帥”機制設立科研項目。
2014年，英國政府再次啟動經度獎，預計2022年9月30日結束。經度獎以解決國家戰略關鍵技術難題為目標，其特點是：戰略性強、獎金高、周期長，是非常態化的科研懸賞單項獎。經度獎由英國前商業、創新技能部下屬的前創新署委托專業機構英國國家科學技術與藝術基金會（NESTA）具體實施，設立經度獎委員會、顧問團、評審組、項目組等機構，政府相關部門、相關領域科學家、產業專家參與全過程管理。
1.1形成榜單階段
經度獎委員會與40多位英國國內領先科學家、工程師和政治家進行磋商，擬定了一些適合經度獎的全球挑戰題目。委托專業機構IPSOS Mori（一家位于英國倫敦的市場研究公司）舉辦6次公共對話研討會，遴選發布人類面臨的重大的六大科學挑戰與難題清單：遏制抗生素耐藥性、治愈癱瘓病人、保證飲用水潔凈安全、延緩老年癡呆癥、解決饑餓問題及綠色飛行。隨后，委員會發起一個月的公眾投票，產生“最大難題”，最終確定遏制抗生素耐藥性為此次經度獎主題，公布懸賞金額為1000萬英鎊。
1.2.揭榜階段
科研團隊、企業、個人均可提交解決方案，委員會組織評審組以每4個月為周期對解決方案進行評審，具有一定技術水平的解決方案都可獲得前期資助，前期資助采用“賽馬”式，設置階段性考核目標分階段進行資助，所有團隊的前期資助金額為總懸賞金額的20%，并配套融資、投資、市場銷售等一對一服務，吸引社會資本對早期解決方案進行投資，委員會選取了13個子基金，投入1萬-2.5萬英鎊不等的資金資助早期研究。最終，完全實現解決抗生素耐藥性的解決方案獲得總懸賞額的80%。
2.美國：“揭榜掛帥”成為科研項目管理常態化機制
美國十分重視國防科技，國防科技組織管理的兩個代表性機構——國家航空航天局（NASA）和國防高級研究計劃局（DARPA）采取“揭榜掛帥”模式管理科技項目，吸引國防體系外的創新資源，保持技術優勢。NASA和DARPA組織實施國防科技項目可以分為獲取需求、轉化為科技項目、選擇項目承擔單位、項目管理、項目成果應用5個階段。其中，獲取需求并轉化為科技項目是形成榜單階段，選擇項目承擔單位是揭榜階段。
2.1. 形成榜單階段
NASA和DARPA的科研任務，主要來源于3種途徑。
一是上級指定需求。NASA在行政上直屬總統管理，具體政策由白宮科技政策辦公室和國家安全委員會共同制定，DARPA主要承擔國防部的重大研究任務，以及白宮科技政策辦公室發起的部分科技計劃。
二是將戰略方向凝練成具體項目。NASA和DARPA的直屬研究機構會結合上級政府的戰略方向和市場實際需求制定具體項目。NASA在實施過程中會納入社會需求，通過與工業界保持密切聯系，尋找既具有廣泛意義又可應用航天技術成果來解決的問題，形成任務需求。DARPA通過借助專業機構和廣泛調研凝練任務需求，其下屬的國防科學研究委員會每年召開持續約一個月的理事會夏季會議，采用“頭腦風暴”的方式進行討論和辯論，最終形成若干個最重要的研究方向。
三是向社會征集獲取需求。通過發布公告和舉辦開放日活動的方式公開向社會征集項目，同時密切追蹤人工智能、生物系統、無人系統、信息、航天五大技術領域的民間前沿動態，發掘處于萌芽期的高新技術，并對這些技術的創新思想效能、技術原理進行審查論證。
科研任務需求確定后，NASA和DARPA經過分解、研討等方式，將其轉化為能夠實現任務目標的一系列科技項目。
2.2.揭榜階段
一是定向委托。部分直屬研究機構作為項目固定承擔單位。NASA約20%的項目固定交由其直屬的10個研究中心承擔。
二是公開發榜招標。NASA和DARPA的大多數項目都會向潛在參與者發布公告，對參與競標的機構所提供的項目實施方案進行同行評議篩選后，再組織相關專家團隊和審查官員進行論證和裁定。
除了以上兩種常用方式外，DARPA還通過科學計量和大數據方法分析發現研發團隊，挖掘有潛質的項目承擔者。
2.3.項目過程管理
NASA和DARPA對項目實施采取分階段評估和資助的方式，并建立了項目實施調整和淘汰機制。管理部門在項目重要時間節點設立“里程碑”，項目經費按照“通過/不通過”的里程碑節點分階段劃撥，只有完成當前階段工作并取得預期成果的項目才會獲得繼續資助。同時，DARPA在項目實施中，項目經理還會不斷了解最新研究進展，從外部吸納更好的解決方案和更有效的信息，只要新的技術方案的水平超過現有方案，更有利于項目目標的實現，就會取消原來的項目。DARPA每年有20%左右的技術方案被取代，有些項目會被末位淘汰。
二、“揭榜掛帥”機制特點分析
英國將“揭榜掛帥”作為解決重大關鍵技術難題的懸賞機制，美國將“揭榜掛帥”作為國防科研領域的項目管理機制，二者有許多共性特點。
一是“揭榜掛帥”以任務和需求為導向，有利于提高科研經費使用效率。通過設立明確的懸賞目標，依托開放式競爭甄別機制，在技術能達到懸賞目標時才予以兌現。如果在規定時間內，無人達到預定目標，則獎金不予發出，使得科研資金低效使用的風險幾乎為零。同時，在可商業化的技術領域嘗試引入社會資本，根據商業化程度與政府財政按一定比例共同出資設立懸賞金，財政資金有效撬動社會資本，共同支持科技創新。
二是“揭榜掛帥”的領域戰略性與時代性強，有利于重點項目攻關。縱觀歷史上各國設立“揭榜掛帥”機制的領域，均體現出與國家戰略和時代創新緊密相關的特點。對于這些重點項目的關鍵核心技術，“揭榜掛帥”有效地打破組織、城市、區域乃至國家的邊界，明確研究任務和重點，讓創新主體可以精準發力，在核心技術和基礎研究上實現關鍵突破。
三是“揭榜掛帥”不設門檻，有利于最大限度激發社會創新潛能。“揭榜掛帥”不設門檻的公開招標使得參與者在申請資格上享有平等地位，大學、研究機構、企業和個人均有資格揭榜，科研機會平等。面向全社會征集解題方案，集思廣益，使得原始創新思想大量涌現，充分激發社會科技創新潛能。
三、對我國“揭榜掛帥”的啟示
作為立項撥款制的有效補充，“揭榜掛帥”可最大限度地發揮科技研究者的智慧才能，尋求到解決問題最具創新性的辦法，最大限度地激發研究潛能、促進科技創新成果產生，并充分發揮各個創新主體的積極性，使得重點項目的攻關得到高效落實和迅速推進，展現出勃勃生機。借鑒英美等國科技項目“揭榜掛帥”作為國家科研項目管理機制的重要補充模式的經驗，得到3點啟示。
1.“揭榜掛帥”的應用場景：關鍵核心技術和重大應急攻關項目
英美等國科技計劃“揭榜掛帥”榜單主要是戰略性、應急性、需求型研究。戰略性榜單是政府為促進國家的發展而設立的具有戰略規劃意義的懸賞項目，該項目的突破一般會對國家造成重大影響；應急性榜單是指針對某一時期的突出社會問題，政府為尋求最優解設立的懸賞獎項；需求型榜單一般屬行業共性技術難題，通常是應用型研究，以需求為導向。可見，“揭榜掛帥”制并不適用于所有的科技項目和技術領域，而是主要聚焦關鍵核心技術項目和重大應急攻關項目，并具有目的明確、目標清晰、針對性強等特點。
2.“揭榜掛帥”的核心：節點管理和“賽馬”制相結合
“揭榜掛帥”的“揭榜”方式較為靈活，可由一家單位揭榜；一家單位無法解決的，可以由多家單位聯合揭榜攻關；多家單位都可以解決且技術路線均較為先進但難以聯合的，可以由多家單位各自獨立揭榜，并采用“賽馬”式資助方式。因此，“揭榜掛帥”通常采取“里程碑”節點式管理項目，根據“里程碑”考核情況分階段撥付經費，節點評估入圍團隊獲得一部分支持獎金，平行展開研發攻關，最終獲勝者贏得項目剩余資金，有效提高科研經費的使用效率。
3.“揭榜掛帥”項目管理環節的關鍵：專業機構和專業化項目管理人員
“揭榜掛帥”機制的關鍵是設“好榜”，形成榜單階段需要凝練聚焦重大實際研發需求，有效遴選出戰略性和緊迫性較為突出的研發任務，需要專業機構和專業的項目管理人員把研發需要和任務“打磨”細化形成“榜單”，“榜單”包括工況環境、生產成本、制造周期、使用壽命、上下游技術接口等。“揭榜掛帥”的任務管理過程中，一般實行項目專員制，專職負責對任務實施情況進行全程獨立監督管理和信息反饋，采取跟蹤式調研、核查等手段，及時了解攻關項目研究進展和組織實施情況，確保項目管理流程高效有序。
來源：《中國高新技術產業導報》
